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政府引导基金亟待祛“虚”增“实”

李威

2017年12月22日10:27  来源:人民网-人民创投

12月以来,已经有多只新的政府引导基金宣布正式成立:江西省萍乡市设立总规模达100亿的产业发展创新引导基金;贵州省贵阳市设立工业和信息化产业发展引导基金;江苏沛县经济开发区设立50亿产业母基金;山东省东营市将设立总规模500亿的市级产业发展基金……

各级地方政府设立引导基金的热度依然没有消减,伴随着地方产业结构升级和新旧动能转换需求的增长和深化,如何祛“虚”增“实”,将一时的冲动切实转化成持久的动力,是所有政府引导基金都在尝试解决,并且必须解决的核心命题。

冲动

信中利资本董事长汪潮涌在16年前回国从事股权投资时,在国内找不到一只政府引导基金,没有国内LP的支持,只能去海外募资,然后以外资的身份来投资国内的企业,造成了如今互联网巨头都在海外上市的局面。

这让汪潮涌感觉很痛心。“那个时候政府的资金大部分都在做高科技园区,做基础设施,甚至做一些科技房地产项目。现在起码有一部分资金从做硬件项目里面抽出来,来成立引导基金,支持创投,我觉得这是一个非常难得的可喜现象。”

随着国内资本市场的不断发展和完善,以及国家对创业与创新的鼓励,财政资金的运作模式已经发生了很大的改变,进入到创投领域中的资本量不断增加,既有民间资本,也有国有资本,更多的资本以政府引导基金的方式进入,迎来了一个新的高潮。前海母基金执行合伙人陈文正将这个高潮称为“国家股权时代”。

2015年起,各地政府萌发了竞相成立引导基金的冲动。投中研究院的统计数据显示,截至2014年底,全国各级政府成立的财政引导基金规模约为1300亿元,参股子基金数量超过370只。而在招商证券固定收益研究团队的梳理中,仅2015年上半年设立的省、市各级财政引导产业基金就有十余只,其中战略性新兴产业投资基金超过6只,规模逾1500亿,以基建为主的公共服务领域的产业投资基金近10只,规模逾3700亿。

在2015年底,政府引导基金的数量已经接近800只,累计管理的资产规模达万亿级。截至2017年7月底,国内共成立1660只政府引导基金,目标规模超过8万亿元。仅2016年新设立政府引导基金就有547只,披露的总目标规模超过3.5万亿元。

这种冲动的产生在某种程度上契合了大环境的变化。在制造业投资下滑之后,基建、房地产投资开始成为决定投资,甚至整个经济增速边际波动的关键性因素,增加了系统性风险出现的概率,这种状况需要做出调整和变化。同时,随着中央与地方财政关系的变化,地方融资平台功能受限,财政收支压力增加,政府引导基金成为各地方政府“稳增长”的重要手段。时任浙江省财政厅厅长钱巨炎曾在文章中表示,设立产业基金,有利于增强财政统筹能力,集中财力办大事。

“地方政府引导基金的出资写得很清楚,不以盈利为目的,关键是要引导,核心的诉求第一个是要放大,第二个要带动当地的产业的转型和升级。”盛世投资创始人姜明明说。一方面通过政府融资抛砖引玉,汇聚更多资本,另一方面,改变以前由政府直接投资扶持企业的方式,借助更为市场化的创投基金模式,对产业进行扶持,让适合市场化运作、具有产业基础的项目更好地获得社会资本、专业机构的支持,这是政府引导基金设立的意义所在。

数据显示,截至2017年11月,武汉市、区两级财政已累计向武汉产业投资引导基金注资128亿元,共吸引社会资金583亿元。在672亿元的子基金中,已经投出499亿元,投资项目624个。被投的企业已有3家在主板上市,4家在创业板和中小板上市,30余家企业在新三板挂牌。北京市设立的副中心基金投入运作后支持了通州八里桥棚改项目、“两站一街”项目,投资总额75亿元,拉动社会投资近300亿元。

事实上,在引导地方经济发展的本职作用之外,在私募基金领域的上游具有一定话语权的政府引导基金,还有一个更为重要的使命是从母基金层面将标准和原则贯彻好,使自己成为责任投资的先行者,通过对所投GP的选择,将规则渗透进整个行业内。“这应该是一个功德无量的事,对维护我们这个行业的生态多样性也有非常重要的作用,只有多样性才有更强的生命力。”中国证券投资基金业协会私募基金部主任董煜韬表示。

沉睡

在政府引导基金蓬勃发展的当下,也存在着一些问题,导致一部分政府引导基金处于“沉睡”之中,成为了账面上的数字,并没有真正起到产业扶持的作用。国家审计署公布的《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》(以下简称《报告》)中明确指出,一些政府投资基金和支持小微企业措施未达预期效果。

《报告》显示,抽查的16个省至2016年底设立政府投资基金235只,实际到位资金中引入社会资本仅占15%,有的基金运作市场化程度不高,其中122只基金的管理公司由政府部门直接指定,103只基金的管理公司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。同时,在国有资本经营预算中,超范围安排1.86亿元,用于支付政府投资基金股息。

地方政府引导基金的地域、规则、行业限制是导致部分基金陷于“沉睡”的原因之一。在重庆市设立重庆产业引导股权投资基金的规定中就明确指出,“专项基金投资于重庆市企业的资金原则上应不低于子基金投资总额的80%”。这种要求往往会束缚住GP的手脚,难以满足优秀GP的运作要求,而有意向的新GP因缺少过往投资业绩又难以获得政府引导基金的青睐。

而且,不同经济发展水平的地域之间在政府引导基金的限定条件上也存在一定的差异。经济发展比较好的地区来自区域税收和地方经济建设方面的诉求要相对较少,会在注册地址、纳税等要求上,比经济发展相对落后一点的更为宽松。这在某种程度上,加深了政府引导基金运用的不平衡。

“一是因为政府和各方资金合作过程中投资理念达成共识需要时间,短期来看社会资本希望投资时间越短越好、收益回报越快越好,政府想着力支持的则是近期需要投资发展但短期不一定有高回报的领域。二是一些地方项目储备不足。虽然各地都说缺资金,但实际上具体的项目储备往往并不符合现有的引导基金希望投资的领域,因而可能会出现基金到位、项目缺位的情况。”中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任石英华在接受媒体采访时指出了更为深层次的矛盾。

粤科母基金管理公司董事长兼总经理王鹏从过往对政府引导基金的管理和运营过程中发现,募资和投资两个阶段经常是要打架的,尤其是在募资的时候。“要吸引社会资本进来,首先要强调我们的基金是让利的,引导基金是保本微利,向其他投资人让利。但是在让利的时候,政府引导基金会附带一系列的条件,比如投资地域的要求、投资标的所处阶段的要求、产业领域的要求以及投资比例的要求等。这无疑会加大募资的难度和周期,运作效率会受到一定的影响。”

在汪潮涌看来,缺少足够的市场化母基金一起进行配套和落地,是各地政府的引导基金发展中普遍存在的一个瓶颈,导致GP不能够真正把政府引导基金的钱用起来。“政府引导基金基本上都是25%-30%的出资比例,剩下的70%要到市场上去募,而且政府引导基金的规模又大,盘子也比较大,市场化的基金跟不上,也有可能几年时间里这些母基金都悬在那,落不下来,成为一个财政负担。”

落地

让政府引导基金更加适应市场化的规则是帮助其解决功能落地问题的核心与关键。十九大报告中指出,“深化金融体制改革,增强金融服务实体经济的能力,提高直接融资的比重,促进多层次资本市场发展的要求。”作为“多层次资本市场”建设中的重装新锐,连接政府与市场的纽带,政府引导基金更需要坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

国家科技成果转化引导基金理事长马蔚华在2016年两会提案中就提出,首先应当加强政府引导基金的顶层设计。中央和各级地方政府相关管理部门、财政部门要围绕充分发挥引导基金的重要作用,加强顶层设计和统筹规划,支持探索多种引导基金运作模式,结合国家、地方产业布局中重点领域和薄弱环节,适时调整和明确不同政府引导基金的作用领域,并且要合理扩大政府引导基金规模,制定政府引导基金发展的长期规划,确保财政资金支持的持续性。

同时,马蔚华还表示,应该建立健全政府引导基金的市场化运行机制。政府引导基金主管部门,应按照相关政策及合作协议,确保子基金的市场化运作。在子基金的审批决策过程中,简化审批流程,提高审批效率,着重发挥市场化专业机构以及同行专家作用,减少对子基金的干预;对子基金设立后日常管理,遵循市场化、企业化管理原则,不做过多干预子基金运作,为子基金创造良好的发展环境。

“我们一直向地方政府灌输一个观点,就是每一只基金、每一只子基金擅长的领域和阶段都不一样,如果地方政府要通过基金的工具来实现产业转型升级,首先要有一个母基金的平台,进行市场化运作,在下面根据你的产业诉求,进行全国配套。这样有存量,还可以来带增量,存量加增量才可能实现产业引导基金的功能。”姜明明表示。

“引导基金基本上早期很难收回本金,但是对引导基金的工作进行考核,或者是领导换届需要有一个说法的时候,又必须要对引导基金的绩效进行评价。”在深创投集团副总裁蒋玉才看来,政府引导基金的业绩考核也应该进一步完善,单纯从收益的角度一时难以对政府引导基金做出公允的评价,他准备请第三方机构把引导基金参股的子基金,所取得的一些社会化的效益进行一个整体评估,作为业绩评价标准的一部分。

“政府的母基金需要考虑一些其他的形式,比如和市场化的资金组建市场化的母基金,或者产业基金、引导基金。另外,希望有更多的机构性的LP能够配套,比如银行、保险、社保、上市公司等能够成为主流的LP,而不是像过去很长时间那样,主要依靠高净值的个人、中小企业主退出实业、房地产以后的那部分资金,那是不够的。”汪潮涌表示。

“在今天看来,对于任何一个行业而言,与其说是单一的资金在其中发生作用,不如说是更多不同来源的社会资本,国有资本、民间资本、家族资本……在一些行业当中以基金的方式结合,改变了这个行业的投资生态,从而促进了某些行业的发展。”全国社保基金理事会副理事长王忠民表示。

正如王忠民所说,基金行业正在改变中国,而手握几万亿资本的政府引导基金在这其中需要发挥更为关键的作用。如何让自身更加规范地发展,满足市场的资本需求,引导地方的产业发展,成为改变中国的生力军,是政府引导基金需要持续不断去思考、探索和验证的。

(责编:李威、赖悦)

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